作者：刘勇、秦林瑞、贺晓骏、马立娟、郭倩文、毛瑞、乔俊

企业治理结构不合理，尤其是经理层权责不对等，不仅影响了企业的管理效率和决策质量，还削弱了激励机制的有效性，从而制约了末等调整和不胜任退出制度的推行。

本文将从集团总部董事会与经理层、集团总部与二级子公司权责不对等角度来分析其对制度推行的影响。

明确股东会、董事会、党委会、经理层权责界定是公司治理的基石，它确保了决策的迅速执行和责任的明确归属。但在地方国资国企实际运行过程中，往往会存在以下几个方面的问题：

（1）企业法人治理结构存在先天缺陷

2024年7月1日正式颁布的《新公司法》明确了中国特色现代公司治理机制，建立了具有中国特色的国有独资企业法人治理结构。《新公司法》明确国有独资公司股东会职权由国资监管机构履行，是公司的权力机构；国有独资公司董事会内部董事、外部董事由国资监管机构选任，且外部董事在董事会中需占多数，职工董事由职代会选举产生，是公司的决策机构；国有独资公司党委会成员通过选举产生，是公司的领导机构，党委会成员在公司董事会、经理层交叉任职；国有独资公司经理层由董事会选聘，是公司的执行机构。

但是目前国有独资公司并没有建立完善的企业法人治理结构，或者说企业法人治理结构存在先天缺陷。主要表现在企业董事会未实现外部董事占多数的制度，全部是内部董事，部分企业甚至没有职工董事，内部董事除董事长外都在经理层任职，并且还是党委会成员。这样就造成公司的董事会、党委会、经理层是同一套人马，这种治理结构的最终结果就是自己考核自己，无法实现公平公正考核，自然也就无法实现末等调整和不胜任退出。

（2）经理层权责不对等

在国有企业中，由于股东会、董事会、党委会和经理层各自的职责和权力范围需要精确划分，任何模糊性都可能导致执行上的困难和冲突。对于经理层，它是国企的执行机构，是企业的经营指挥中心，发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，如果董事会越权管理，直接干预企业的运营造成经理层权责不匹配导致其决策执行不力、管理效率低下等问题，影响企业的整体运营效率和业绩。这些问题直接导致末等调整和不胜任退出的标准不明确，执行过程中出现偏差，甚至可能引发内部矛盾和员工不满，从而削弱制度的有效性和公信力。

从管控模式来看，如果集团总部对二级子公司采取集权型管理模式，集团总部拥有绝对控制权，子公司几乎没有自主权，这种模式抑制子公司的积极性和创新性，增加总部的风险；而对于分权型管理模式，虽然给予子公司一定的自主权，但可能导致协调成本增加，管理不畅或失控；统分结合型管理模式试图平衡集权和分权，但在实际操作中可能难以界定母公司和子公司的权限，导致过度集权或无标准放权。

因此，集团总部与二级子公司之间在权力和责任分配上存在不匹配，面临决策权、执行权和监督权不均衡的问题，导致二级子公司在人员管理上缺乏自主权，也会影响末等调整和不胜任退出制度的有效实施。

‌绩效考核的前提是职责分工明确，各司其职。如果企业内部组织机构和岗位没有明确的职责划分，工作就会变得混乱，所有人的任务全凭领导心情分配。在这种情况下，再加上绩效考核，必然导致大家都不愿意承担责任，最终造成的结果就是“多做多错”和“干的多的绩效越低”的现象，从而打击员工的积极性。因此部门和岗位职责边界不清晰，结果评价就没有依据，公平公正也无从谈起。

明确职责边界有助于确保所有员工都明确自己在组织中的位置和价值，使得对员工的考核更加客观、公正。将企业的末等调整和不胜任退出制度建立在一个清晰、公正的考核体系之上时，员工更容易接受和调整制度带来的变化。

然而，企业在实际的管理过程中，部门和岗位职责边界往往不够清晰，中基层员工的工作内容和职责、工作目标和工作要求难以明确，从而使得考核标准难以量化和统一，考核过程主观性强，影响考核结果的公正性和准确性。

因此，部门和岗位职责不清晰使得末等调整和不胜任退出的判定更加复杂，增加了制度执行的操作难度和争议性，而长期的职责不清晰会导致员工士气低落，对考核和退出制度产生抵触情绪，影响公司员工整体的工作积极性。

地方国资国企除承担推动区域经济发展、促进产业升级和转型的任务外，还承担保障和改善民生的重要任务，这就造成了地方国资国企中有高度市场化业务，同时也有公益性质的业务。

地方国资国企的业务特点造成了以下两个现象：

（1）为保持市场化业务竞争力，市场化企业薪酬水平相对较高

企业为保持市场化业务竞争力，往往会给予市场化企业职业经理人薪酬相对较高水平。但是按照目前国企的工资总额核算机制，工资总额增长幅度以整个集团的业绩为基准，造成工资总额涨幅有限，为了保持市场化业务企业的薪酬水平，必然会抢占母公司更多的工资总额。

（2）部分国企薪酬分配平均化严重，业绩提升较快企业薪酬增幅有限

部分国企工资总额核算设定上下限，且集团内部工资总额增减幅度较低，整体薪酬分配平均化严重。这样就造成市场化程度较高的企业，经营难度较大、业绩提升较快时，其工资总额增幅有限，严重打击企业的积极性。

国有企业员工薪酬结构仍以基本年薪和绩效年薪为主，对经理层和业务骨干的中长期激励不足。经理层和业务骨干中长期激励机制不完善主要有两个方面的原因。

一方面，受到持股比例、行权条件等限制，现有中长期激励工具激励力度不足。

另一方面，中长期激励审批过程复杂、要求严格，沟通和实施难度大，降低了申报公司的积极性。国有企业三级公司申报股权激励方案要通过二级公司、集团总部、国资委的层层审批。由于股权激励方案涉及国有资产流失等重要问题，各管理机构审批均十分谨慎。多数国有企业处于积极探索中长期激励机制阶段。

国有企业薪酬改革使国有企业经理层薪酬呈现“双轨制”的特点，即职业经理人对标市场上同行业同规模企业高管的薪酬水平，而组织任命的体制内企业领导人员薪酬受到管控，只能享有远低于市场化的薪酬待遇，导致职业经理人薪资待遇明显高于党委和董事会成员。

这种既有职业经理人又有非职业经理人的“双轨制”，会出现“一企两制”的薪酬考核体系，进而引发“水土不服”问题。一方面，企业内部的经理层由于不同身份而获得差别薪酬待遇，对比之后容易引发心理不平衡，甚至消极工作。另一方面，新引入来的职业经理人短期之间无法迅速融入团队，而缺乏内部公平感的老员工则会出现消极配合、不作为等现象，这样将严重破坏高层团队协作与经营班子的整体功能，甚至引发工作矛盾与内部分裂，阻碍职业经理人制度的推进。

国资委要求《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》，那么如何调整，如何退出，谁被调整，谁退出？国务院国资委王宏志副主任给出了答案——“用好绩效考核结果”。绩效考核结果，相当于是一把标尺，来衡量员工业绩是好是坏，是该嘉奖还是该调整退出。

那么绩效考核结果哪里来的？是合理有效的绩效管理体系的运行成果。所以，“末等调整和不胜任退出”作为一种绩效考核结果的运用，它的基础是合理的、透明的、客观的绩效管理体系。

国有企业绩效管理体系往往存在以下几个方面的问题：

（1）部分国有企业管理者仍简单地认为绩效管理就是绩效考核，而绩效考核就是打分、发奖金。绩效管理是通过沟通实现持续改进，最终达到员工、企业双赢的理解缺乏认识。

（2）部分国有企业管理者仅关注如何通过绩效考核实现对下属的控制和管理，不关注下属的绩效改进、辅导等，对自己在绩效管理中的角色认识不到位。

（3）部分国有企业管理者在考核过程中责任意识不足，考核不细不严、沟通不到位、充当老好人。

（4）部分国有企业管理者和责任部门在考核过程中，对制度执行的随意性大，经常打破制度的严肃性，有章不循，制度成为“摆设”。

（1）部分国有企业考核初期未制定工作计划和工作目标，造成整个考核过程无的放矢，考核结果要么凭印象打分，要么拉着上级、平级、下级等人员进行360度评价，最终是谁的人际关系好谁的绩效考核得分就高。

（2）在绩效管理中，我们认为直接上级对员工的评价最为有效和直接的，因此在考核评价中需要加大直接上级的评价权重。但是部分国有企业使用360度评价，直接上级的评价权重被稀释。

（3）绩效考核指标和目标值设定不科学。绩效计划的重要工作是确定绩效考核指标和绩效目标。绩效考核指标的选取和目标值的设计是考核的依据，是需要完善调整的动态过程。

（4）在绩效评定过程中，考核结果没有拉开差距，甚至部分企业除严重犯错的人员外，其他所有人绩效考核结果都在“称职（合格）”以上，然后绩效评价为“优秀”或“良好”的采取轮流坐庄，平均主义比较突出，容易挫伤员工积极性。

（5）绩效考核结果的运用形式较为单一，主要运用于绩效奖金及评优评先，没有将绩效考核结果运用于薪酬调整、岗位调整、职位晋升、职称评选等方面。

（6）绩效考核计划、评定和实施过程中缺少绩效沟通，有的企业没有进行绩效考核结果公示，甚至绩效考核结束后员工都不知道绩效考核结果，待绩效工资发放才知道自己的绩效考核等级。考核上级缺少与员工进行绩效沟通和改进辅导，无法有效帮助员工持续成长。同时未建立健全绩效申诉渠道，往往绩效评价完成后就一锤定音。

明确企业中，党委会作为国企的领导机构，发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，支持董事会、经理层依法行使职权。

董事会作为国企的决策机构，发挥定战略、作决策、防风险的决策作用，提高董事会科学决策的能力和水平是完善公司治理的关键。

经理层是国企的执行机构，是企业的经营指挥中心，发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，董事会要充分向经理层授权，提高企业经营管理效率。

建立完善国有企业治理机制还需要从授权机制、内部控制和监督机制等方面入手，推动末等调整和不胜任退出制度的改革，为企业的健康发展提供有力保障。

科学合理的授权可以使相关治理主体间权责界面更加清晰，责、权、利更加对等，运营管理更加顺畅。

在新《公司法》下，国有企业要健全授权机制，关于董事会、经理层职权，一是董事会要建立向经理层授权的制度，即在新型经营责任制明确责任、强化考核的前提下，通过授权赋予经理层充分、合理的行权空间，让经理层可以放心大胆承担指挥生产经营的责任，能够为自己“谋经营、抓落实、强管理”的决策行为负责。二是国有企业集团要建立向子企业董事会授权的制度，要把具体的经营决策权真正交给离市场最近的子企业董事会，为子企业公司治理决策留足空间，国有企业集团原则上不再直接干预子企业的经营管理事项，要依托子企业公司治理结构、通过派出董事体现股东意志，支持子企业董事会依法合规行权履职，维护子企业自主经营权。

建立完善的内部控制体系，加强对公司财务状况、经营成果和现金流量的监控。建立有效的监督机制，对董事会和经理层的行为进行监督约束，确保其按照既定的权责范围行事，对违反规定的行为进行问责，以维护公司治理的严肃性和有效性。

在集团总部与子公司之间建立有效的制衡机制，防止权力过于集中或滥用。同时，加强外部审计和监管机构的监督作用，确保公司的运营活动在法律和规范框架内进行。

部门职责和岗位职责梳理的核心在于明确各部门的职责范围和工作内容，确保各部门的工作相互独立、避免重叠和交叉，从而提高工作效率和管理效果。‌

部门职责梳理的基本步骤和要求包括：

‌（1）根据企业总体战略和业务划分明确部门职责模块，按照部门通用职责、部门专业职责进行梳理。

（2）‌确保职责清晰：各部门职责内涵要明确清晰，避免相互交叉、含混不清‌。

‌（3）描述具体工作角色‌：对于存在工作交叉或需要多部门共同完成的任务，应明确本部门的具体工作角色、环节或任务。

‌（4）体现规范性和操作性‌：职责梳理应体现规范性、可操作性，分工明确、前后衔接，便于划分与调整工作。

岗位职责梳理的基本步骤和要求包括：

‌（1）全面准确梳理‌：各部门需全面准确、如实客观地梳理本部门工作职责。

‌（2）明确岗位职责‌：部门负责人岗位职责包括全面主持部门工作、负责部门管理、党风廉政建设等；部门副职岗位职责则包括协助部门负责人工作、统筹管理分管业务等。

‌（3）避免职能交叉‌：通过纵、横双维度进行平面化职能梳理，避免职能交叉、重叠和空缺。

‌（4）细化工作职责‌：将复杂的工作具体化，使之能够执行和落实。

‌建立完善的流程体系需要从明确目标和需求、流程识别和建模、流程优化和改进、流程标准化和规范化、流程监控和控制以及持续改进和创新等方面入手。‌

（1）明确目标和需求。需要明确提高效率、降低成本、提高质量、增强竞争力等目标，并考虑组织的特点和发展阶段，制定与之相适应的流程管理目标。

（2）流程识别和建模。通过对组织内各个流程的识别和分析，了解流程的输入、输出、活动、参与者和规则等方面的情况，并使用流程建模工具将流程进行图形化表示，以便更好地理解和分析。

（3）进行流程优化和改进。包括消除冗余环节、简化流程、优化资源配置和合理分配工作量，以提高流程的效率和质量，降低成本和风险。

（4）进行流程标准化和规范化。制定流程的标准操作规程、工作指导书和绩效评估指标，确保流程的一致性和可控性。

（5）进行流程监控和控制。制定监控指标、建立控制机制、实施追踪和反馈，及时发现和解决问题，确保流程的稳定和可持续性。

（6）持续改进和创新。建立流程管理体系是一个持续改进和创新的过程，需要不断评估和调整流程，适应变化的环境和需求。

国有企业应建立完善多通道岗位体系，根据岗位体系和职级体系搭建任职资格体系，通过岗位职级体系与任职资格体系相互支撑，实现员工绩效目标设置在公司内部有章可循，同时为员工打开晋升通道、制定职业发展目标提供了有力的依据。

任职资格体系需要从胜任力标准（素质、知识、技能）、行为标准（工作行为、职业行为）、贡献标准（工作成果、解决问题、知识贡献）进行梳理，确定公司岗位的任职资格要求，以便于公司进行考核时有据可依。

‌（1）推进中长期激励可实现经营责任与激励力度对等‌：通过推行中长期激励，可以将经营者的收入与经营责任和企业效益直接挂钩，激励他们更好地完成或超额完成任务目标，从而提升企业经营效益和个人激励收益。

‌（2）推进中长期激励是完善薪酬结构的有效方式‌：国有企业的薪酬结构主要包括基本年薪、绩效年薪和任期激励。然而，任期激励仅是绩效年薪的延期支付，并不产生额外的激励效应。中长期激励形式多样且灵活，能够提升薪酬的竞争力，对经营者、核心技术和管理骨干人员赋予更市场化的薪酬。

‌（3）推进中长期激励可兼顾企业短期效益与长远发展‌：现有的年薪制考核主要侧重年度业绩，任期制虽有一定的长期捆绑效果，但更多体现短期业绩。中长期激励能够将个人利益与企业长期业绩更紧密地联系在一起，促进企业可持续的稳健发展。